Zusammenfassung: Die über 120 bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU haben kein gemeinsames institutionelles Dach. Es fehlen eine einheitliche Streitbeilegung, eine dynamische Rechtsanpassung und eine unabhängige Überwachung. Der Versuch, diese Lücke mit einem institutionellen Rahmenabkommen (InstA) zu schliessen, scheiterte am 26. Mai 2021.
Die bilaterale Vertragsarchitektur zwischen der Schweiz und der EU umfasst über 120 Abkommen, die über Jahrzehnte einzeln ausgehandelt wurden. Jedes Abkommen hat seinen eigenen Gemischten Ausschuss, seine eigenen Regeln und seine eigene Dynamik. Was fehlt, ist ein übergeordneter institutioneller Rahmen [1].
Drei zentrale Mechanismen, die in modernen Völkerrechtsbeziehungen üblich sind, fehlen in den bilateralen Abkommen weitgehend:
Bei Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung oder Anwendung eines Abkommens gibt es kein unabhängiges Gericht und kein Schiedsverfahren. Streitigkeiten werden in Gemischten Ausschüssen behandelt -- paritätisch zusammengesetzte politische Gremien, in denen beide Seiten einvernehmlich eine Lösung finden müssen. Gelingt dies nicht, bleibt der Streit ungelöst [1][2].
Die Abkommen spiegeln den EU-Rechtsstand zum Zeitpunkt der Unterzeichnung wider. Wenn die EU ihre Regulierung weiterentwickelt, veralten die Abkommen. Eine Anpassung erfordert formelle Verhandlungen und die Zustimmung beider Seiten in den Gemischten Ausschüssen. In der Praxis führt dies zu einem wachsenden Auseinanderdriften der Rechtsgrundlagen [1][3].
Die einzige Ausnahme ist die Schengen-Assoziierung: Hier muss die Schweiz Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands übernehmen, andernfalls droht die Beendigung des Abkommens [3].
Es gibt keine unabhängige Instanz, die überprüft, ob die Schweiz und die EU ihre vertraglichen Pflichten korrekt erfüllen. Die Überwachung liegt bei den Vertragsparteien selbst -- ein System, das die EU zunehmend als ungenügend betrachtete [2].
Um die institutionelle Lücke zu schliessen, begannen die Schweiz und die EU 2014 Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen (InstA). Dieses sollte als "Dach" über die bestehenden Marktzugangsabkommen gelegt werden. Am 23. November 2018 lag ein Verhandlungsergebnis vor [4].
Der InstA-Entwurf sah vor:
Der Bundesrat identifizierte drei Bereiche, in denen "wesentliche Differenzen" bestanden [4]:
| Knackpunkt | Problem |
|---|---|
| Lohnschutz | Die EU forderte die Übernahme der EU-Entsenderichtlinie, die die Schweizer flankierenden Massnahmen (8-Tage-Regel, Kautionspflicht) teilweise in Frage stellte. Die Gewerkschaften lehnten dies ab. |
| Unionsbürgerrichtlinie | Die EU verlangte die Übernahme erweiterter Aufenthaltsrechte für EU-Bürger, was Auswirkungen auf die Sozialhilfe hätte haben können. |
| Staatliche Beihilfen | Die EU wollte Regeln für staatliche Beihilfen einführen, die die kantonale Souveränität bei Subventionen und Steuererleichterungen eingeschränkt hätten. |
Die Vernehmlassung zum InstA (2019) fiel gemischt aus. Die Wirtschaftsverbände unterstützten das Abkommen grundsätzlich, die Gewerkschaften lehnten es wegen des Lohnschutzes ab, und die SVP bekämpfte es grundsätzlich als "Unterwerfungsvertrag" [4].
Am 26. Mai 2021 teilte der Bundesrat der EU-Kommission mit, dass er das institutionelle Abkommen nicht unterzeichnen werde. In seiner Erklärung führte er aus:
"Der Bundesrat ist der Ansicht, dass in den drei noch offenen Punkten -- staatliche Beihilfen, Lohnschutz und Unionsbürgerrichtlinie -- keine Lösung erzielt werden konnte." [4]
Der Abbruch löste kontroverse Reaktionen aus:
Befürworter des Abbruchs:
Kritiker des Abbruchs:
Das Scheitern des InstA hatte unmittelbare Konsequenzen:
Diese Folgen mündeten in die Erosion der bestehenden Verträge, die den Druck für eine neue Verhandlungsrunde erhöhte. Im März 2022 begannen Sondierungsgespräche, die schliesslich zu den Bilateralen III führten.
[1] EIZ Publishing (2022). Aktuelle Spielräume für ein institutionelles Rahmenabkommen. Europa Institut Zürich. [Open Access]
[2] EDA (2026). Beschlüsse der Gemischten Ausschüsse. Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten. [Open Access]
[3] Langer, Lorenz (2022). Demokratische Mitsprache im bilateralen Verhältnis. Universität Zürich, Europa Institut. [Open Access]
[4] Bundesrat (2021). Medienmitteilung: Bundesrat bricht Verhandlungen über das institutionelle Abkommen ab. 26. Mai 2021. [Open Access]
[5] HKBB (2022). Interview Prof. Christa Tobler: Bilateraler Weg. Handelskammer beider Basel. [Open Access]
Letzte Aktualisierung: März 2026