La lacune institutionnelle
Résumé : Les plus de 120 accords bilatéraux entre la Suisse et l'UE ne disposent pas d'un cadre institutionnel commun. Il manque un règlement uniforme des différends, une adaptation dynamique du droit et une surveillance indépendante. La tentative de combler cette lacune par un accord-cadre institutionnel (accord institutionnel, AccInst) a échoué le 26 mai 2021.
¶ Le problème : des accords sans toit
L'architecture contractuelle bilatérale entre la Suisse et l'UE comprend plus de 120 accords négociés individuellement au fil des décennies. Chaque accord possède son propre comité mixte, ses propres règles et sa propre dynamique. Ce qui manque, c'est un cadre institutionnel supérieur [1].
Trois mécanismes centraux, courants dans les relations modernes de droit international public, font largement défaut dans les accords bilatéraux :
¶ 1. Pas de règlement uniforme des différends
En cas de divergences sur l'interprétation ou l'application d'un accord, il n'existe ni tribunal indépendant ni procédure d'arbitrage. Les différends sont traités dans des comités mixtes -- des organes politiques paritaires dans lesquels les deux parties doivent trouver une solution consensuelle. Si elles n'y parviennent pas, le différend reste sans solution [1][2].
¶ 2. Pas de reprise dynamique du droit
Les accords reflètent l'état du droit de l'UE au moment de la signature. Lorsque l'UE fait évoluer sa réglementation, les accords deviennent obsolètes. Une adaptation nécessite des négociations formelles et l'accord des deux parties au sein des comités mixtes. Dans la pratique, cela conduit à un décalage croissant des bases juridiques [1][3].
La seule exception est l'association à Schengen : ici, la Suisse doit reprendre les développements de l'acquis de Schengen, sous peine de voir l'accord prendre fin [3].
¶ 3. Pas de surveillance indépendante
Il n'existe aucune instance indépendante vérifiant si la Suisse et l'UE remplissent correctement leurs obligations contractuelles. La surveillance incombe aux parties contractantes elles-mêmes -- un système que l'UE considérait de plus en plus comme insuffisant [2].
¶ L'accord-cadre institutionnel (AccInst) -- un échec
¶ Négociations 2014-2018
Afin de combler la lacune institutionnelle, la Suisse et l'UE entamèrent en 2014 des négociations sur un accord-cadre institutionnel (AccInst). Celui-ci devait être posé comme un « toit » au-dessus des accords d'accès au marché existants. Le 23 novembre 2018, un résultat de négociation fut présenté [4].
Le projet d'AccInst prévoyait :
- La reprise dynamique du droit de l'UE dans les domaines contractuels
- Un tribunal arbitral pour le règlement des différends (avec décision préjudicielle de la CJUE pour les questions de droit de l'UE)
- Une surveillance uniforme des accords
¶ Les trois pierres d'achoppement
Le Conseil fédéral identifia trois domaines dans lesquels des « divergences substantielles » subsistaient [4] :
| Pierre d'achoppement | Problème |
|---|---|
| Protection des salaires | L'UE exigeait la reprise de la directive européenne sur le détachement des travailleurs, ce qui remettait partiellement en question les mesures d'accompagnement suisses (règle des 8 jours, obligation de caution). Les syndicats s'y opposaient. |
| Directive sur la citoyenneté de l'Union | L'UE demandait la reprise de droits de séjour élargis pour les citoyens de l'UE, ce qui aurait pu avoir des répercussions sur l'aide sociale. |
| Aides d'État | L'UE voulait introduire des règles sur les aides d'État, ce qui aurait restreint la souveraineté cantonale en matière de subventions et d'allégements fiscaux. |
¶ Consultation et rupture
La consultation relative à l'AccInst (2019) donna des résultats mitigés. Les associations économiques soutenaient l'accord dans son principe, les syndicats le rejetaient en raison de la protection des salaires, et l'UDC le combattait fondamentalement comme un « traité de soumission » [4].
Le 26 mai 2021, le Conseil fédéral informa la Commission européenne qu'il ne signerait pas l'accord institutionnel. Dans sa déclaration, il précisa :
« Le Conseil fédéral estime qu'aucune solution n'a pu être trouvée sur les trois points encore ouverts -- aides d'État, protection des salaires et directive sur la citoyenneté de l'Union. » [4]
¶ Réactions
La rupture suscita des réactions controversées :
Partisans de la rupture :
- L'UDC salua la décision comme un « coup de libération » et un refus des « juges étrangers »
- Les syndicats (USS, Travail.Suisse) estimèrent que la protection des salaires était sauvée
Critiques de la rupture :
- Les associations économiques (economiesuisse, Swissmem) mirent en garde contre une érosion de la voie bilatérale
- Le PLR et Le Centre regrettèrent la décision et demandèrent rapidement une alternative
- Des scientifiques comme Christa Tobler (Université de Bâle) soulignèrent les risques pour l'accès au marché [5]
¶ Conséquences de l'échec
L'échec de l'AccInst eut des conséquences immédiates :
- Blocage de l'ARM : l'UE ne reconnaissait plus les évaluations de conformité suisses pour les dispositifs médicaux (à partir de mai 2021)
- Recherche : la Suisse fut rétrogradée au rang d'État tiers non associé à Horizon Europe
- Erasmus+ : la participation resta bloquée
- Immobilisme politique : les relations bilatérales se trouvèrent dans une phase d'incertitude
Ces conséquences conduisirent à l'érosion des accords existants, qui accrut la pression en faveur d'un nouveau cycle de négociations. En mars 2022, des discussions exploratoires commencèrent, qui menèrent finalement aux Bilatérales III.
¶ Références
[1] EIZ Publishing (2022). Marges de manœuvre actuelles pour un accord-cadre institutionnel. Europa Institut Zürich. [Open Access]
[2] DFAE (2026). Décisions des comités mixtes. Département fédéral des affaires étrangères. [Open Access]
[3] Langer, Lorenz (2022). Participation démocratique dans les relations bilatérales. Université de Zurich, Europa Institut. [Open Access]
[4] Conseil fédéral (2021). Communiqué de presse : rupture des négociations sur l'AccInst. 26 mai 2021. [Open Access]
[5] HKBB (2022). Interview Prof. Christa Tobler : voie bilatérale. Chambre de commerce des deux Bâle. [Open Access]
Dernière mise à jour : mars 2026